建筑施工行業，母公司承接工程后交由子公司實施的情況屢見不鮮，該行為是否應認定為轉包，在業內一直存在不同的說法和認識。

2019年初，住建部官網印發《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規〔2019〕1號），明確提出：

       存在承包單位將其承包的全部工程轉給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的情形，應當認定為轉包，本辦法自2019年1月1日起施行。


原文如下：

東莞市住房和城鄉建設局關于進一步加強全市房屋市政工程發承包行為管理的通知

各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門，各有關企業：

為進一步規范我市房屋市政工程發包與承包行為，保證工程質量和施工安全，有效遏制違法發包、轉包、違法分包及掛靠違法行為，維護建筑市場秩序和參建方合法權益，根據《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程施工分包管理辦法》《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規〔2019〕1號）（以下簡稱《認定查處辦法》）等法律、法規、規章及文件規定，結合我市房屋市政工程領域實際，現將有關事項通知如下：

一、明確各方責任

（一）明確建設單位責任

1.依法發包工程。建設單位不得將工程發包給個人；不得將工程發包給不具有相應資質的單位；不得指定分包單位；應當招標的不得不招標或不按招標程序進行發包；不得設置不合理的招標投標條件，限制、排斥潛在投標人或者投標人；不得將一個單位工程的施工分解成若干部分發包給不同的施工總承包或專業承包單位，如不得將建設工程項目的單位工程支解成地基與基礎、主體結構、屋面工程、建筑給排水及供暖、通風與空調、建筑電氣、智能建筑、節能工程、電梯工程、欄桿制作及安裝工程、鋁合金門窗工程、防水工程、消防工程等進行發包。

2.加強合同訂立階段發承包管理。一是將施工單位管理人員到崗履職，嚴格履行施工合同，承諾不發生轉包、違法分包及掛靠等內容寫入招投標文件及施工合同中，保證施工合同與招投標文件主要條款內容（含合同標的、價款、質量、履約期限等）一致，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。二是合同中應明確施工單位存在合同履約、拖延工期、拖欠農民工工資等問題情形時，建設單位可以核查施工單位工程款資金流向和分包支付憑證。

3.逐步建立發承包信息告示制度。開工前，建設單位在施工現場主要出入口、作業區人員出入口等醒目位置以懸掛或張貼等方式設立發承包信息告示牌（與施工現場維權信息告示牌并列布設，詳見附件），公開公示項目發承包信息和違法發承包舉報電話，并動態更新，主動接受監督，工程項目竣工驗收后60個自然日方可拆除。

4.強化施工階段發承包管理。建設單位應在市實名制管理平臺建立發包清單臺賬，加強工程施工現場管理，對發承包行為定期開展檢查，重點核查實際履行合同的單位與中標人是否一致，項目主要管理人員與中標信息是否一致，項目負責人是否到崗履職，承包單位是否擅自更換項目負責人，現場主要管理人員與承包單位是否依法簽訂勞動合同并由承包單位支付工資、繳納社保等。

5.積極舉報違法行為。建設單位發現涉嫌轉包、違法分包及掛靠等違法行為的，應積極收集相關證據和線索，及時報屬地住房城鄉建設主管部門。

6.強化限額以下工程管理。建設單位應加強工程投資額在100萬元以下或建筑面積在500平方米以下的房建工程、建筑室內外裝飾裝修工程和房屋修繕加固工程（不含生產設備、家居電器及廣告標識安裝、維修、更換等非建筑工程作業）、污水處理工程、城市軌道交通工程、綜合管廊工程（不含上述市政工程的日常養護修繕）等限額以下小型工程的發承包管理，按照《東莞市進一步加強限額以下房屋建筑和市政工程安全隱患整治工作方案》（東建質安〔2022〕11號）強化管理。

（二）明確承包單位責任

1.依法分包工程。一是取得施工總承包資質的企業應自行完成建設工程主體結構或關鍵性工作的施工，可以對所承接的施工總承包工程內各專業工程全部自行施工，也可以將專業工程依法進行分包；二是對設有資質的專業工程進行分包時，應分包給具有相應專業承包資質的企業；三是承包單位將勞務作業分包時，應分包給具有施工勞務資質的企業；四是母公司承接工程后應自行組織施工，不得將所承接工程的主體結構交由具有獨立法人資格的子公司施工。

2.組建項目管理機構。承包單位應對其承包工程及分包工程的質量安全、農民工工資負主體責任，在工程開工前組建項目管理機構，建立項目管理機制，配備相應管理人員，落實管理人員職責。

3.規范管理人員管理。（1）承包單位應與主要管理人員（含項目負責人、技術負責人、安全管理負責人、質量管理負責人等）訂立勞動合同，建立勞動工資和社會養老保險關系，嚴格考勤到崗履職。（2）變更項目負責人和總監理工程師僅限以下七種情形，且必須經建設單位同意：一是因重病或重傷兩個月以上不能履行職責的；二是調離原工作單位的；三是因管理原因發生重大工程質量、安全事故，施工單位認為該項目負責人不稱職或監理單位認為該項目總監不稱職需要更換的；四是無能力履行合同的責任和義務，造成嚴重后果，建設單位要求更換的；五是因違法被責令停止執業的；六是因犯罪被羈押或判刑的；七是死亡。變更后的人員條件不得低于變更前人員的要求。（3）承包單位管理人員工資不得通過農民工工資專用賬戶發放。

4.規范分包單位管理。分包單位進場前，承包單位應將分包信息報建設單位和監理單位確認，在市實名制管理平臺登記分包信息，建立分包清單臺賬備查。經登記后，分包單位才能進入施工現場施工。承包單位還應督促分包單位建立施工班組臺賬，加強對施工班組的管理。

5.規范材料設備采購管理。承包單位應及時、真實、完整建立材料設備采購管理臺賬（臺賬應包含材料設備名稱、采購（租賃）合同、采購（租賃）轉賬憑證、采購（租賃）負責人等信息），妥善保存，以備檢查。

6.建立資金管理臺賬。承包單位應及時、真實、完整建立資金流水管理臺賬（臺賬應包含資金名目、支付方名稱、收款方名稱、支付金額、支付賬戶、收款賬戶、支付日期等信息），妥善保存，以備檢查。

（三）明確分包單位責任

1.依法承接工程。取得專業承包資質的施工企業可以承接具有施工總承包資質的企業依法分包的專業工程或建設單位依法發包的專業工程。取得專業承包資質的企業應對所承接的專業工程全部自行組織施工，勞務作業可以分包，但應分包給具有施工勞務資質的企業。

2.組建項目管理機構。分包單位在開工前應建立項目管理機構，根據項目要求，配備相應管理人員，應與管理人員訂立勞動合同，建立勞動工資和社會養老保險關系，嚴格考勤到崗履職；分包單位項目負責人變更，及時報承包單位和監理單位。

3.加強施工班組管理。分包單位應建立動態施工班組管理臺賬，臺賬應包含班組名稱、負責人、作業范圍、工人信息、每日作業內容、農民工工資支付情況等信息。新增勞務班組，分包單位應與工人簽訂勞務合同或用工協議，并對工人進行用工實名登記后，才能允許其進場施工。

（四）明確監理單位責任

1.依法承接監理工程。監理單位應當依法取得相應等級的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承擔工程監理業務。不得違法分包、轉包監理工程，不得掛靠其他有資質的監理單位承攬監理工程。

2.建立項目監理機構。監理單位應建立項目監理機構，配備相應監理人員，應與總監理工程師、專業監理工程師、監理員等訂立勞動合同，建立勞動工資和社會養老保險關系，嚴格考勤到崗履職，除本通知（二）明確承包單位責任3.規范管理人員管理中所列七種情形外，監理單位自投標截止之日起至完成合同約定工程量之日止，不得更換總監理工程師。

3.加強現場巡視。監理單位應加強對施工現場管理人員到崗履職的巡視，發現現場管理人員未按要求到崗履職的，要求施工單位及時整改；不配合整改的，應當立即向建設單位和屬地住房城鄉建設主管部門報告。

4.積極舉報違法行為。監理單位在監理過程中發現承包單位、分包單位資質、分包內容、分包負責人等涉嫌違法發承包問題的，應及時收集相關材料，向建設單位和屬地住房城鄉建設主管部門報告。

二、加大違法違規處理力度

（一）嚴格人員履職管理

項目負責人、技術負責人、安全管理負責人、質量管理負責人，總監理工程師、專業監理工程師等在市實名制管理平臺考勤率不符合規定的，依據《東莞市房屋建筑與市政基礎設施工程項目管理人員到崗履職工作方案》（東建質安〔2021〕19號）有關規定處理。

（二）實行信用懲戒

1.承包單位未在分包單位進場前建立分包信息臺賬的，扣除承包單位信用分值100分，分包單位未配合承包單位開展登記工作的，扣除信用分值50分。

2.承包單位未建立資金管理、材料設備采購租賃、分包管理等臺賬的，未動態更新信息的，每項扣除承包單位信用分值100分。

3.分包單位未建立施工班組管理臺賬，未及時更新信息的，扣除承包單位信用分值100分，扣除分包單位信用分值50分。

4.監理單位存在監管不到位，隱瞞、包庇建設單位、施工單位違法發承包等行為的，扣除監理單位信用分值100分，對其進行約談教育，并公開公示其行為。

5.責任企業存在發承包違法行為的，給予扣除信用分值200分，取消責任企業當年評優評先資格。

（三）嚴格執行“一案雙查”機制

對因違法發包、轉包、違法分包、掛靠、拖欠工程款等導致拖欠農民工工資的，或發生質量安全事故的，或安全文明施工管理不到位的，嚴格執行“一案雙查”機制，既要依法查處拖欠農民工工資問題，又要嚴厲查處發承包違法行為。

（四）從嚴從重查處違法行為

1.依據《建筑法》《建設工程質量管理條例》《認定查處辦法》等有關法律、法規、規章的具體規定，從嚴從重查處發承包違法行為。

2.依據《認定查處辦法》，對因違法發包、轉包、違法分包、掛靠等違法行為導致發生質量安全事故的，或對2年內發生2次及以上轉包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法按照情節嚴重情形給予處罰，并將行政處罰文書依法依規向社會公示。

（五）依法限制承攬新工程

依據《認定查處辦法》，對認定有轉包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法限制其參加工程投標活動、承攬新的工程項目。

（六）依法核查企業資質

依據《認定查處辦法》，對認定有轉包、違法分包、掛靠等違法行為的施工單位，依法重新核查企業資質，對達不到資質標準要求的限期整改，整改后仍達不到要求的，提請發證機關撤回其資質證書。

（七）依法移送紀檢監察處理

依據《認定查處辦法》，對全部或部分使用國有資金的項目，建設單位被認定有違法發包行為的，移送其上級主管部門及紀檢監察部門，由其上級主管部門及紀檢監察部門對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予相應的政務處分。

（八）強化聯合懲戒機制

強化聯合懲戒，將認定存在發承包違法行為的企業推送到信用中國（廣東東莞）平臺，依法曝光其違法違規行為，使其“一處違法，處處受制”，強力打壓發承包違法行為的生存空間。

三、強化監管措施

（一）落實屬地責任。各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門按屬地管理原則，建立完善網格化監管體系，明確網格層級和管理職責，層層壓實責任。監管員是查處違法發承包行為的責任人，依托市實名制管理平臺，強化對參建方主要管理人員社保勞動關系和履職情況，主要設備租賃、采購情況，主要資金流水支付憑證情況，分包單位分包工程登記情況等發承包行為事項進行常態化監管，建立轄區內違法發承包工作臺賬，加強發承包行為管理。

（二）強化限額以下工程監管。各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門指導各村（社區）按照《東莞市進一步加強限額以下房屋建筑和市政工程安全隱患整治工作方案》（東建質安〔2022〕11號）加強小型房建工程、建筑室內外裝飾裝修工程和房屋修繕加固工程、污水處理工程、零星工程、自建房等限額以下工程管理；涉及建筑主體和承重結構變動的，應到屬地住房城鄉建設主管部門辦理質量安全監督手續，切實加強限額以下工程發承包違法行為監管；涉嫌發承包違法行為的，給予查處。

（三）落實“一案雙查”工作機制。各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門應對“一案雙查”案件和涉嫌發承包違法行為線索等案件，依據《建筑法》《建設工程質量管理條例》《建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法》（建市規〔2019〕1號）等開展調查取證，及時收集證據，形成證據鏈條；構成行政處罰法定情形的，報市住房城鄉建設局給予行政處罰。市住房城鄉建設局持續加大對重大發承包違法行為案件的查處力度，依法查處涉嫌發承包違法行為。對異地企業作出行政處罰后，市住房城鄉建設局將有關行政處罰決定函告企業注冊地住房城鄉建設主管部門。

（四）強化日常監管和專項整治。市住房城鄉建設局強化房屋市政工程建筑市場專項整治，通過建設單位自查、園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門排查、市住房城鄉建設局抽查，嚴肅查處發承包違法行為。市建設工程質量監督站和安全監督站應建立發承包違法行為現場綜合監管常態化檢查（復查、抽查、核查）清單，明確檢查內容。監督員是查處違法發承包行為的責任人，對常態化監管和專項檢查中發現的問題，應督促及時整改，落實閉環管理；發現涉嫌發承包違法行為的，及時開展現場執法調查取證等工作；構成行政處罰法定情形的，報市住房城鄉建設局給予行政處罰。

（五）加強發承包行為信息化管理。市住房城鄉建設局加強發承包行為信息化監管，建立發承包信息數據模塊，強化數據信息安全管理，保證數據安全。

四、加強信息公開公示

（一）逐步建立發承包信息公開機制

市住房城鄉建設局依托市實名制管理平臺建立發承包數據庫，在官方網站設立發承包信息專欄，公開項目發承包信息，接受社會監督；各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門按屬地管理原則，督促建設單位在施工現場規范設立發承包信息告示牌，督促建設單位和承包單位在市實名制管理平臺錄入和更新發承包信息。

（二）曝光違法典型案例

對于已作出行政處罰的發承包違法行為典型案例，市住房城鄉建設局通過官方網站、微信公眾號等渠道曝光相關信息，做到以案釋法、以案示警，點人、點事、點具體，營造嚴厲打擊轉包違法分包等違法行為的氛圍。

（三）暢通舉報熱線

暢通發承包違法行為投訴舉報途徑，在發承包信息告示牌公開屬地住房城鄉建設主管部門舉報電話和郵箱，鼓勵項目從業人員、社會群眾舉報發承包違法行為。

五、強化執法能力建設

（一）充實基層執法力量

各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門配備不少于2名行政執法人員，負責保障農民工工資支付、實名制管理、建筑市場等行為的檢查、復查、抽查、核查、調查等工作。

（二）加強執法培訓

市住房城鄉建設局通過指引、培訓、執法觀摩、案件協辦等形式加強對市、園區（鎮街）兩級執法人員業務能力的培訓，切實提高執法人員業務能力。

（三）強化參建方法律培訓

各園區（鎮街）住房城鄉建設主管部門根據屬地管理原則，對各項目參建方開展建筑市場行為有關法律培訓，督促建設單位定期對承包單位、分包單位和監理單位主要管理人員開展建筑市場行為法律培訓，增強參建方主要管理人員的法律意識。

本通知自2023年5月1日起施行，有效期至2028年4月30日。

附件：房屋市政工程施工現場發承包信息告示牌（樣式）.doc

東莞市住房和城鄉建設局

2023年4月4日